A importância da qualificação permanente dos servidores públicos em licitações

Quem é que no serviço público nunca se deparou com a situação de ter  que tomar uma decisão imediata, uniforme, racional e legal? Ao serviço público de maneira geral, tem sido cobrada e exigida cada vez mais uma prestação adequada e eficiente. Mas como se falar em eficiência se não prestigiarmos um dos pilares basilares deste princípio, definido no caput do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil?

Cremos que o primeiro pilar a ser reforçado e o primeiro passo a ser dado para que a administração comece a atingir patamares de destaque em eficiência e atendimento eficaz à coletividade, será quando ela der a verdadeira importância ao processo de qualificação permanente de seus servidores.

A educação jamais poderá ser considerada como um gasto público, mas sim como um investimento público. Esse investimento busca trazer eficiência e eficácia aos atos administrativos, inclusive no que diz respeito a se alcançar, como as licitações buscam, a proposta mais vantajosa e a promover o desenvolvimento nacional sustentável.

Aprendizagem é o processo pelo qual as competências, habilidades, conhecimentos, comportamento ou valores são adquiridos ou modificados, como resultado de estudo, experiência, formação, raciocínio e observação. Este processo pode ser analisado a partir de diferentes perspectivas, de forma que há diferentes teorias de aprendizagem. Aprendizagem é uma das funções mentais mais importantes em humanos e animais, e também pode ser aplicada a sistemas artificiais.

Estabelecendo um conceito de aprendizagem, pensamos sempre em um processo integrado provocador de uma transformação qualitativa na estrutura das faculdades intelectuais daquele que aprende. Essa transformação se dá por meio da alteração de conduta de um indivíduo, seja por condicionamento operante, experiência ou ambos, de uma forma razoavelmente permanente.

As informações podem ser absorvidas por meio de técnicas de ensino ou até pela simples aquisição de hábitos. O ato ou vontade de aprender é uma característica essencial do psiquismo humano, pois somente este possui a intenção de aprender; o dinamismo, por estar sempre em mutação e procurar informações para a aprendizagem; a criação, por buscar novos métodos visando a melhora da própria aprendizagem, por exemplo, pela tentativa e erro.

O processo de ensino e aprendizagem é contínuo, não admitindo interrupções sob qualquer espécie. Para Marx, filósofo Alemão (1818-1883), não existe o indivíduo formado fora das relações sociais. Ele enfatiza esse ponto ao afirmar que a essência humana (…) é o conjunto das relações sociais. (MARX, Karl. Teses sobre Feuerbach)

O processo de ensino e aprendizagem tem como principais características: o indivíduo é visto como ativo em todo o processo; a aprendizagem é sinônimo de comportamento adquirido; o reforço é um dos principais motores da aprendizagem; a aprendizagem é vista como uma modelagem do comportamento.

Vários são os estilos de aprendizagem. Podemos inferir que cada indivíduo apresenta um conjunto de estratégias cognitivas que mobilizam o processo de aprendizagem, em outras palavras, cada pessoa aprende a seu modo, estilo e ritmo, que assim percebemos: aprendizagem centrada na visualização; centrada na audição; por meio da leitura e escrita; e por meio do fazer.

A busca pela melhoria da eficiência, eficácia e qualidade nos serviços públicos somente poderá ser alcançada se a Administração desenvolver permanentemente o servidor público e suas competências individuais. É preciso qualificar e aprimorar a qualificação contínua daquele que é essencial para a representação de nossas organizações. O conhecimento e as habilidades somente serão desenvolvidos por meio de treinamentos eficientes e eficazes, que propiciem a ampla participação de acordo com cada área de atuação e perfil dos mesmos.

Do ponto de vista da eficiência, a qualificação e o treinamento permanente dos Servidores Públicos é indiscutivelmente uma forma de dar efetividade na prestação de um serviço que esteja de acordo com as regras regulamentares (leis, decretos e outros) e dar à sociedade de maneira geral, o atendimento adequado às finalidades de interesse público.

Pelos lugares onde passei, e tenho o privilégio de aqui mencionar, de norte a sul e de leste a oeste, sempre encontrei alunos comprometidos com a busca incansável do conhecimento e ávidos em absorver cada vez mais o conhecimento, quer seja ali na hora, em sala de aula, ou utilizando outro meio de estar permanentemente em processo de aperfeiçoamento e aprendizagem.

Como tenho a oportunidade de ministrar os cursos que são voltados ao trato da legislação e em relação às disposições dos órgãos de controle, percebo que a Administração tem que prestigiar cada vez mais a ampliação dos programas de capacitação e aperfeiçoamento para que seus servidores possam usar os recursos destinados à qualificação, para que possam apresentar resultados positivos à Ela, que neste momento está prestigiando o servidor e fazendo com que este possa sempre executar sua atividade de acordo com o que determina a lei.

Na regra legal, o servidor público apenas poderá praticar o ato administrativo nos termos da lei ou na essência do princípio da legalidade, apenas fazer aquilo que estiver autorizado por ela. Praticar ou deixar de praticar atos administrativos apenas em virtude de lei. Na esfera privada, a condição de desconhecimento de lei não é justificativa para deixar de cumpri-la.

Mas como cobrar do servidor o conhecimento total das leis, regulamentos, atos administrativos ordinatórios sem franquear a ele a oportunidade de, pelo menos, se familiarizar com tais procedimentos no momento em que tiver que “enfrentar” tal situação? É muito comum, na esfera pública, as designações específicas para que o servidor venha atuar ou como membro de comissão de licitação, pregoeiro e fiscal ou gestor de contratos. No entanto, a Administração não pode deixar de lado a sua responsabilidade no momento da designação a determinado servidor.

No momento da designação do servidor “A” ou “B” para exercer a atribuição de pregoeiro, membro de comissão de licitação, membro de comissão de processo administrativo disciplinar e fiscal de contrato, sem deixar de considerar outras atribuições, é imperioso que a Administração o faça de maneira a proporcionar ao servidor o treinamento adequado para que a atribuição seja exercida a altura da responsabilidade que está sendo atribuída ao servidor.

A designação para compor comissão de licitação, para atuar como pregoeiro, como fiscal ou gestor de contrato vai além do princípio de que o servidor deve cumprir as ordens superiores (exceto quando manifestamente ilegais – Art. 116 IV Lei 8.112/90), ela permeia a própria condição de se preservar o Erário. Agora, como exigir que o servidor preserve o Erário, conduzindo um processo licitatório de acordo com as regras legais, fiscalizando corretamente os contratos administrativos e outros, se a Administração não lhe fornece condições ideais para o exercício deste mister?

Sobre o treinamento permanente dos servidores públicos, o Tribunal de Contas da União por diversas passagens se manifestou no sentido de que a Administração deve adotar providências com vistas ao treinamento do pessoal envolvido da condição dos trabalhos em processos licitatórios, treinamento para quem está a exercer a atribuição de fiscal ou gestor de contratos e afins. Aqui, aponto algumas manifestações do TCU no tocante a parte do treinamento:

Acórdão nº 582/2007 P. O TCU determinou a uma prefeitura municipal, na condição de convenente, que promovesse treinamento dos membros da Comissão de Licitação, visando auferir conhecimentos sobre o processo licitatório, suas técnicas e suas normas, evitando assim que o município viesse a sofrer punições futuras pelos órgãos de controle, especialmente no tocante aos convênios federais.

Acórdão n° 1.064/2005 P. O TCU recomendou ao Ministério de Minas e Energia (MME) que adotasse providências com vistas ao treinamento do pessoal envolvido na condução dos processos licitatórios.

Acórdão nº 235/2006 1ª C. O TCU determinou ao Ministério das Relações Exteriores que proporcionasse treinamento aos servidores encarregados de administração financeira, contábil e patrimonial, facultando-lhes conhecimentos suficientes.

Acórdão nº 948/2006 P. O TCU orientou o Ministério dos Transportes quanto à necessidade de contemplar o pessoal do setor hidroviário com programas de qualificação e treinamento continuados, evitando-se, com isso, a perda do conhecimento específico do setor hidroviário.

Acórdão nº 473/2007 P. O TCU recomendou ao Hospital Universitário Antônio Pedro que utilizasse a estrutura e os recursos do Departamento de Desenvolvimento de Recursos Humanos, vinculado à Reitoria da UFF, para treinamento e qualificação dos servidores e empregados do hospital, sem distinções de quadros, especialmente para aqueles diretamente envolvidos com as aquisições/contratações da entidade.

Acórdão nº 517/2006 P. O TCU determinou ao Instituto Oswaldo Cruz, quanto à área de recursos humanos, que: a) elaborasse programa de capacitação/qualificação de recursos humanos a médio e longo prazos; b) elaborasse metas específicas referentes a treinamento/capacitação; c) efetuasse registro, quanto à participação em cursos, congressos, simpósios e congêneres, bem como em treinamentos específicos, do nº horas/aula de cada servidor; d) realizasse avaliações da competência técnica do pessoal; e) estabelecesse políticas e/ou procedimentos para detectar as necessidades de treinamento.

Acórdão nº 473/2007 P. O TCU recomendou aos hospitais universitários HUAP-UFF, HUCFF-UFRJ e HUGG-UNIRIO que constituíssem “Pólos de Educação Permanente”, como iniciativa de planejamento e institucionalização do treinamento e qualificação dos servidores.

Para a implementação de uma política coerente, deve-se destacar aqui a importante contribuição dada pelo Decreto Federal 5.707/06 a respeito de como implementar a capacitação continuada e permanente do servidor. Neste caso, convém afirmar que o plano anual de capacitação é documento elementar e fundamental para o desenvolvimento da política pública de valorização do servidor enquanto elemento essencial à prestação de serviços adequados à sociedade.

O respectivo decreto aponta as escolas de governo como unidades essenciais ao desenvolvimento destas atividades e abre possibilidade de matriculas e inscrições em outras instituições para alcançar os objetivos do plano de capacitação.

Se já destacamos que o processo de ensino e aprendizagem é necessário para que a administração busque a eficiência e a eficácia, é necessário então apresentar ao gestor público a forma com a qual o mesmo exercerá seu poder vinculado e contratará os cursos de qualificação permanente de seus servidores.

A primeira resposta para a questão da forma de contratação certamente ecoará pelos escaninhos da administração como a ideal. Em nossa concepção, a forma ideal é de se seguir as orientações da Decisão 439/98 que leciona no sentido de contratar cursos abertos ou in company por inexigibilidade de licitação, nos termos do art. 25 inciso II c.c. Art., 13 inciso VI, ambos da Lei 8.666/93.

Nesta concepção, cumpre destacar aqui a especial decisão de nº 439/98: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE: 1. Considerar que as contratações de professores, conferencistas ou instrutores para ministrar cursos de treinamento ou aperfeiçoamento de pessoal, bem como a inscrição de servidores para participação de cursos abertos a terceiros, enquadram-se na hipótese de inexigibilidade de licitação prevista no inciso II do art. 25, combinado com o inciso VI do art. 13 da Lei nº 8.666/93; 2. Retirar o sigilo dos autos e ordenar sua publicação em Ata; e 3. Arquivar o presente processo”.

Portanto, a respeitosa decisão acima chancelou a possibilidade de contratação direta sem licitação, com base no art. 25 II (Inexigibilidade de licitação) c.c. Art. 13 VI (serviço técnico profissional especializado de treinamento e aperfeiçoamento de pessoal), observando os documentos necessários para comprovar a notória especialização e a singularidade do objeto associando à escolha do prestador de serviços e sua experiência anterior, bem como o preço praticado, nos termos do art. 26 da lei 8.666/93.

Desse modo, cada servidor que esteja atuando como pregoeiro, membro de comissão de licitação, fiscal ou gestor de contrato, membro de comissão de processo administrativo disciplinar, membro de comissão de recebimento de material ou de obra, cada um na sua respectiva área de atuação, ao perceber a necessidade de aperfeiçoar-se na área respectiva, deve informar seu departamento de gestão de pessoas em documento escrito. Faça constar sua necessidade, indique qual é o melhor curso ou treinamento e solicite sua inscrição.

Com essas considerações, concluímos que o treinamento permanente e contínuo dos servidores será o meio mais adequado para que a Administração Pública tenha condições de prestar um serviço público adequado, preservar o Erário e os interesses da coletividade.

por Fabiano Zucco. 
Advogado especialista em licitações.